Việt Nam đã sẵn sàng hiện đại hóa thể chế hay chưa?

Sau khi đạt kết quả là một trong những quốc gia chuyển đổi kinh tế thành công nhất trên thế giới trong 25 năm qua, thể chế của Việt Nam cần được hiện đại hóa theo Chiến lược phát triển kinh tế xã hội mới được thông qua tại Đại hội Đảng vào tháng 02/2021.

Thể chế có thể sẽ trở thành trở ngại lớn đối với việc hiện thực hóa khát vọng trở thành quốc gia thu nhập cao vào năm 2045. Điều này đã được ghi nhận ở cấp cao nhất: Thủ tướng Chính phủ Phạm Minh Chính trong tháng 04/2022 đã nhấn mạnh mới chỉ có bảy (07) trong số 111 quy hoạch quốc gia, ngành, vùng và tỉnh đã được phê duyệt kể từ khi ban hành Luật Quy hoạch vào cuối năm 2017. Lời kêu gọi đổi mới hệ thống quy hoạch quốc gia của ông phù hợp với kinh nghiệm lịch sử của Hàn Quốc, là quốc gia đã tiến hành những cải cách thể chế lớn vào năm 1994 khi bước vào cùng giai đoạn phát triển kinh tế như Việt Nam ngày nay.

Vai trò quan trọng của hệ thống thể chế có tính thích ứng trong công cuộc phát triển đã được nhiều học giả nổi tiếng ghi nhận, bao gồm Douglass North, người đã nhận Giải Nobel Kinh tế học vào năm 2003 với công trình nghiên cứu về vai trò của thể chế. Nhưng ngay cả khi có sự đồng thuận của các nghiên cứu kinh tế học và các nhà hoạch định chính sách của Việt Nam, phạm vi và quy mô những cải cách thể chế cụ thể cần thực hiện để một quốc gia như Việt Nam thoát bẫy thu nhập trung bình hiện vẫn chưa rõ ràng.

Trong báo cáo Cập nhật Đánh giá Quốc gia cho Việt Nam của Nhóm Ngân hàng Thế giới, “Để Việt Nam tươi sắc đào xuân? Cải cách thể chế hướng tới thực thi hiệu quả”, chúng tôi đề xuất cách tiếp cận cụ thể về cải cách thể chế theo một mô hình phương pháp luận đơn giản nhưng trực quan.

Điểm khởi đầu là thể chế cần được thiết kế sao cho đảm bảo thực thi được những ưu tiên phát triển của quốc gia với hiệu suất và hiệu quả cao nhất. Thể chế cần thích ứng cho phù hợp với những thách thức phát triển mới và phức tạp đang phát sinh trong bối cảnh trong nước và thế giới đang thay đổi nhanh chóng.

Đáng tiếc là kết quả thực thi của Việt Nam - được xác định qua sự khác biệt giữa khát vọng và thực tế triển khai - chưa được đồng đều trong thập kỷ qua. Mặc dù đã triển khai rất hiệu quả những ưu tiên về mở cửa thương mại, chuyển đổi số và hòa nhập xã hội, nhưng Việt Nam chưa đạt được nhiều tiến triển trong việc thực thi những ưu tiên khác như tăng trưởng xanh, tài chính toàn diện và nâng cấp hạ tầng.

Bên cạnh đó, do chuyển đổi từ nền kinh tế thu nhập trung bình thấp sang thu nhập trung bình cao khó hơn so với chuyển đổi từ thu thấp sang thu nhập trung bình, nên kết quả triển khai tổng thể cần phải lớn hơn gấp ba lần so với những gì đạt được trong giai đoạn từ 2010 đến 2020 để Việt Nam đạt được những khát vọng phát triển của mình.

Trong phương pháp đánh giá kết quả thực thi của Việt Nam, chúng tôi bóc tách cụ thể ra ba yếu tố mang tính quyết định gồm: tầm nhìn, năng lực và động lực, trong mỗi yếu tố có hai yếu tố con. Khác biệt về điểm số của từng chỉ tiêu trong sáu chỉ tiêu đó thể hiện bức tranh rõ ràng về kết quả chưa đồng đều trong triển khai chính sách theo những ưu tiên phát triển. Ví dụ, tầm nhìn, năng lực và động lực trong lĩnh vực mở cửa thương mại đạt điểm số cao và đồng đều hơn so với trong lĩnh vực tăng trưởng xanh hoặc nâng cấp hạ tầng.

Tại sao Chính phủ có khả năng xây dựng tầm nhìn, năng lực và động lực mạnh mẽ cho ưu tiên về thương mại và nghị trình về hòa nhập xã hội, nhưng chưa làm được thế cho những ưu tiên khác? Giống như bác sỹ đang thăm dò triệu chứng bệnh, chúng tôi phải tìm hiểu nguyên nhân đằng sau đó.

Kết quả tìm hiểu cho thấy điểm số cao nhất trong các yếu tố mang tính quyết định đến triển khai có mối liên hệ một cách có hệ thống với năm cải cách thể chế sau: hình thành nền tảng thể chế vững chắc để biến ưu tiên phát triển thành hành động cụ thể; hài hòa quy trình, thủ tục hành chính để nâng cao hiệu quả của chính quyền các cấp, các ngành; sử dụng các công cụ thị trường để tạo động lực cho các bên liên quan trong khu vực nhà nước và khu vực tư nhân; thực thi hiệu lực quy định và quy tắc nhằm nâng cao động lực, lòng tin và sự công bằng; đồng thời áp dụng các quy trình có sự tham gia nhằm nâng cao minh bạch và trách nhiệm giải trình.

Ngược lại, nếu không có những cải cách đó, những thể chế như trước đây nhìn chung không hỗ trợ cho quá trình triển khai hiệu quả những ưu tiên phát triển của quốc gia.

Kết hợp lại, năm cải cách thể chế nêu trên là những yếu tố cơ bản giúp Việt Nam chuyển đổi thành công trong thập kỷ 1990 và 2000, để chuyển mình từ một quốc gia gần như đóng cửa để trở thành một trong những quốc gia mở cửa nhất trên thế giới. Cụ thể, Chính phủ đã thiết lập được nền tảng thể chế vững chắc thông qua thành lập Ban Chỉ đạo Quốc gia về Hội nhập Kinh tế Quốc tế, đồng thời tăng cường năng lực cho Bộ Công thương với vai trò là cơ quan chủ trì.

Những quy trình và thủ tục hành chính phức tạp đã được hợp lý hóa nhờ hình thành cơ chế đặc thù cho các nhà đầu tư chiến lược và phân cấp quy trình phê duyệt cho các địa phương bên cạnh cơ chế một cửa trong thủ tục hải quan. Các lực lượng thị trường được tăng cường bằng cách hạ thấp rào cản gia nhập và giảm thuế quan, bao gồm thông qua các hiệp định thương mại song phương và đa phương. Nhà nước theo dõi chặt chẽ việc các đơn vị xuất khẩu và nhà đầu tư nước ngoài tuân thủ quy định trong nước, đồng thời áp dụng các quy trình có sự tham gia thông qua công khai dữ liệu và tham vấn với các bên liên quan cả trong nước và nước ngoài.

Thông điệp của chúng tôi là chìa khóa để đem lại thành công phát triển trong tương lai của Việt Nam chính là thể chế mang tính thích ứng để có thể triển khai thực hiện những ưu tiên phát triển mới và ngày càng phức tạp. Ví dụ hiện nay tăng trưởng xanh đang thiếu một nền tảng thể chế rõ ràng; một số chiến lược và kế hoạch được xây dựng song song nhưng chưa hẳn đã có sự đồng bộ với nhau; mối quan hệ giữa trung ương và địa phương còn chưa rõ ràng.

Tín hiệu thị trường cũng không rõ ràng khi giá tài nguyên được trợ giá đang khuyến khích những hành vi thiếu trách nhiệm, trong khi các văn bản quy phạm pháp luật không phải lúc nào cũng có hiệu lực thực thi. Kết hợp lại, những bất cập đó đang là rào cản đối với tiến trình ra quyết định và triển khai hiệu quả nghị trình xanh của quốc gia.

Quốc gia cần tiếp tục cải cách thể chế với quy mô như từng được triển khai trong thời kỳ Đổi mới của thập kỷ 1980 và thành công như triển khai mở cửa thương mại trong hai thập kỷ qua. Hi vọng rằng mô hình cải cách mà chúng tôi đề xuất trong báo cáo SCD cập nhật sẽ giúp Việt Nam đi theo hướng đó sớm hơn để không bị lỡ nhịp phát triển.